Трансформация системы международных отношений продолжается. Относительное ослабление США и укрепление Китая сопровождаются изменением расклада сил на линии США-ЕС. Крупнейшие государства Европейского союза оспаривают доминирующую роль Америки и дискутируют о пересмотре глобальной позиции ЕС. Однако нас ждет не распад трансатлантического мира , а его необходимая реформа. Польскую политику безопасности не придется придумывать заново. Вместо этого следует задуматься над адаптацией ее прежних основ.
Как должна выглядеть европейская опора НАТО и военное сотрудничество внутри Евросоюза? И самое главное — как на долгосрочной основе и поверх партийных интересов строить систему интегральной безопасности страны?
Трансформация Запада
Утверждение о том , что мы имеем дело с трансформацией международного и европейского расклада сил, уже стало банальностью. Относительное ослабление доминирующей роли Соединенных Штатов ощущается как в системе международных отношений вообще, так и в трансатлантических взаимоотношениях в частности. В Америке возрастает экономическое неравенство и социальное недовольство, а усиливающаяся политическая и идеологическая поляризация наряду с антисистемными движениями приводят к кризису американской демократии, что ослабляет США и в глобальном масштабе.
При этом позиции Соединенных Штатов как сильнейшей державы в системе международных отношений угрожает именно Китай. Он становится все более серьезным экономическим и технологическим соперником для США , а также вызовом для международного порядка, сформированного после Второй мировой войны. Администрация Трампа определила конфронтацию с Китаем как соперничество держав и встала на путь выхода из системы международных организаций, созданных для сдерживания Пекина, поскольку ставит под сомнение их эффективность. Она сделала ставку на углубление двусторонних отношений с отдельными союзниками и партнерами.
Администрация Байдена тоже прежде всего рассматривает ситуацию как американо-китайское соперничество , хотя и понимаемое в других категориях — как конфронтация демократической системы с авторитарной.
В этой парадигме именно США должны вновь стать главной силой , определяющей и укрепляющей правила, нормы и международные организации, которые в течение последних нескольких лет ослабляют и используют в своих целях Китай и Россия. Республиканская администрация оказывала на европейских союзников и партнеров давление, демократы же намерены делать ставку на дипломатию и сотрудничество.
В Европе , прежде всего по инициативе Франции, ведется дискуссия о пересмотре места ЕС в глобальном раскладе сил под лозунгом европейской стратегической автономии, у которой имеются политический, промышленный и военный аспекты. Она стала следствием напряженных отношений между США и Западной Европой при администрации Трампа, а также выхода из Евросоюза проатлантически и прорыночно настроенной Великобритании. Франция, Германия и находящаяся под их контролем Европейская комиссия не хотят вписываться в американскую конфронтационную модель взаимоотношений с Китаем ни в республиканской, ни в демократической версии, хотя осознают вызовы и угрозы, связанные с действиями Пекина. Согласно определению Комиссии, Китай — это одновременно партнер, экономический конкурент и системный соперник. Подобный подход крупнейшие страны ЕС принимают и в отношении России, признавая, что она создает вызовы для Европы.
В Евросоюзе также растет убежденность в необходимости укреплять европейскую промышленность на глобальном рынке и догонять американские и китайские технологические концерны в процессе происходящей сейчас четвертой промышленной революции , основанной на широком применении интернета, цифровизации и роботизации во всех сферах экономики. Европейской промышленно-технологической трансформации должна способствовать стратегия Зеленого пакта для Европы , рассматриваемая как дополнительный двигатель экономического роста. Европейская комиссия продвигает амбициозные цели зеленой и цифровой трансформации наряду с деятельностью, которая будет способствовать поддержанию конкурентоспособности ЕС на глобальном уровне — в противовес США и Китаю. Германия и Франция же развивают совместную повестку в новых технологиях.
Несмотря на нарратив о европейской стратегической автономии в области обороноспособности , именно НАТО (с сильной ролью США) по-прежнему рассматривается большинством стран ЕС в качестве главного гаранта безопасности Европы. Что важно, в Североатлантическом альянсе начался процесс разработки стратегии и определения его роли на следующее десятилетие. При этом операции по кризисному реагированию отходят на второй план.
Главной задачей для НАТО станет оборона перед Россией и ее сдерживание , но речь пойдет также о противодействии негативному влиянию Китая и укреплении трансатлантической устойчивости к гибридным действиям со стороны этих двух государств.
Этот процесс сопровождается стремлением Европейского cоюза к ведению самостоятельных военных действий в Африке и на Ближнем Востоке , расширению сотрудничества вооруженных сил стран — членов ЕС, а также к интеграции и повышению инновационности оборонной промышленности. Реальные достижения в этих областях пока незначительны. В рамках продолжающейся работы над стратегией безопасности ЕС начинаются также дебаты об усилении устойчивости стран-членов и об обеспечении Евросоюзом global commons, то есть свободного доступа к морям и океанам, воздушному, космическому и кибернетическому пространству.
Вопросы о будущем
Усиление ЕС на международной арене и продолжающееся изменение характера политико-экономических взаимоотношений между Соединенными Штатами и Европой в сторону большего равноправия будут генерировать трансатлантическую напряженность. Ее примерами стали продолжающиеся несколько лет споры вокруг германско-российского газопровода «Северный поток — 2» или ситуация с соглашением между Евросоюзом и Китаем относительно комплексного инвестиционного договора (CAI) , которое в декабре 2020 года, в период своего председательства в ЕС, протолкнула Германия. Крупнейшие страны — члены Евросоюза уже не только не приемлют навязывания американской повестки в трансатлантических взаимоотношениях, в частности, в вопросах политики по отношению к Китаю или Ирану. Идут дискуссии и о том, как ЕС должен защищаться от политического и экономического давления со стороны третьих стран, в том числе США (имеются в виду санкции относительно «Северного потока — 2»).
В то же время , между членами ЕС существует напряженность по вопросу о том, в каком направлении должен двигаться Евросоюз. Франция в большей степени руководствуется представлением о ЕС как независимом от США акторе в международных отношениях. Она также выступает за протекционистские действия, которые затруднили бы доступ на европейский рынок для третьих странам, включая США. Однако широкой поддержки у французского подхода в ЕС нет. В Берлине стремление к укреплению европейской суверенности переплетается с осознанием необходимости прочных отношений с Соединенными Штатами. Другие страны склоняются к более тесному трансатлантическому сотрудничеству. На форуме Евросоюза продолжается дискуссия о том, насколько важной для нас должна быть европейская автономия, а насколько — кооперация с США, например, в технологической сфере.
Однако стремление к большей самостоятельности ЕС в сочетании с американским поворотом к Азии и Тихоокеанскому региону будет все большей проблемой для европейской безопасности.
В Вашингтоне неизбежно станет возникать все больше вопросов о масштабе американского военного присутствия в Европе. В то же время , среди европейских союзников по-прежнему сохраняется недостаточная готовность к инвестициям в собственную и общеевропейскую безопасность с точки зрения как коллективной обороны, так и кризисного реагирования. Такие позиции укрепляются в связи с отсутствием ощущения военной угрозы среди западноевропейских сообществ и трудной постпандемической экономической ситуацией.
Исключением является Франция , которая, признавая необходимость большего европейского участия в политике безопасности, все же не склонна к укреплению обычных средств обороны и сдерживания в Европе. Конвенциональное вооруженное нападение на страны Евросоюза со стороны России она считает маловероятным.
Происходящая трансформация трансатлантических взаимоотношений и перемены в ЕС создают все более жесткие условия для проектирования экономического развития , стабильности и безопасности Польши. Они ставят вопросы о возможностях нашего влияния на трансформацию Запада и о стратегии в изменяющихся международных реалиях. Это приводит к дискуссиям о других возможных решениях, в которых иногда звучали весьма неоднозначные предложения.
Существуют ли для Польши альтернативные концепции?
В польской общественной дискуссии о будущем национальной политики безопасности рождаются различные новые концепции. Первая из них подчеркивает , в первую очередь, военную угрозу со стороны России и отдает предпочтение развитию прочных двусторонних отношений с Соединенными Штатами любой ценой. По мнению сторонников этого подхода, военные возможности и политическая воля остальных стран Альянса к противостоянию российскому вооруженному нападению в нашем регионе невелики.
Действительно , США в последние годы продемонстрировали как военные ресурсы, так и политическую волю к размещению на восточном фланге — в дополнение к действиям НАТО — значительных сил (около 6000 американских солдат) и готовность в случае конфликта усилить их до размеров дивизии. Однако на двусторонний союз с Соединенными Штатами оказывает влияние политический контекст — внутренняя динамика в США, изменение американских приоритетов во внешней политике и взаимоотношения Вашингтона с Европой в целом. Склонность США к двусторонним отношениям с отдельными союзниками сошла на нет с приходом администрации Байдена, делающего ставку на оживление союзов и многосторонность. Кроме того, еще в администрации Трампа говорилось о необходимости большего участия европейских членов Альянса в стратегии обороны и сдерживания на восточном фланге НАТО.
Вторая концепция считает польское членство в ЕС ключевым аргументом в пользу поддержки развития европейской стратегической автономии , включая обороноспособность. Однако в обозримом будущем у Евросоюза не будет ни амбиций, ни военных возможностей, чтобы заменить в этой сфере Североатлантический альянс. На скорые перемены рассчитывать трудно.
Коллективная оборона в ЕС без военного потенциала Великобритании (и США) , соответствующих структур и военного планирования, а также без совместного потенциала и стратегии ядерного сдерживания, — это фикция.
Парижу хотелось бы , чтобы ЕС де-факто постепенно взял на себя задачи НАТО. В последние годы он предлагает усилить в Евросоюзе положения о взаимной обороне, принять договор о безопасности и обороноспособности и начать диалог о роли французского ядерного сдерживания в Европе, но фактически за этими предложениями нет ни политической воли, ни конкретики относительно увеличения европейского присутствия в нашем регионе. Зато появляются французские концепции стратегического диалога ЕС-Россия на тему восстановления архитектуры европейской безопасности.
Для некоторых участников внутрипольской дискуссии альтернативной возможностью выхода из нарастающих дилемм безопасности становится более тесное сотрудничество в рамках Междуморья. Междуморье — предполагаемый региональный союз государств Центрально-Восточной Европы от Балтийского до Черного моря. Согласно этой концепции , приоритетными партнерами должны стать (наряду с балтийскими странами, членами Вышеградской группы и Румынией) Швеция и Финляндия. Нельзя, однако, игнорировать тот факт, что сами эти государства делают ставку, главным образом, на укрепление существующих евроатлантических организаций (ЕС, НАТО) и усиление собственной позиции в них, а также на более тесные взаимоотношения с крупнейшими союзниками (США, Германией, Францией и Великобританией). Кроме того, некоторые из этих государств сотрудничают в определенных областях с Россией и не заинтересованы в эскалации напряженности в регионе.
Польша для этих стран представляет собой государство со средним политическим , экономическим и военным потенциалом. Хотя нас и признают политическим лидером региона в НАТО, но в целом рассматривают как одну из второстепенных точек отсчета на карте военного сотрудничества.
Варшава остается партнером для сотрудничества , пока стремится к укреплению региональной безопасности в рамках существующих евроатлантических структур, но не за их пределами. Развитие региональных форматов сотрудничества, воспринимаемых как альтернативные для ЕС или НАТО и направленные против России, однозначно отвергается и будет отвергаться, что продемонстрировало неприязненное первоначально восприятие Инициативы трех морей. Инициатива трех морей — объединение двенадцати государств Европейского союза, расположенных в Центрально-Восточной Европе. Территория стран-участниц имеет выход к Адриатическому, Балтийскому и Черному морям.
Еще более опасна возникающая порой идея , что Польша (по примеру Турции) должна стать самостоятельным актором игры за равновесие. Такое мышление может лишь способствовать реализации российских целей по изоляции Польши от евроатлантических структур.
Мы отличаемся от Турции не только демографическим потенциалом , но, прежде всего, географическим положением, благодаря которому у Анкары есть более широкое поле маневра в отношении стран Западной Европы и США в контексте обороны своей территории, сдерживания наплыва мигрантов в Европу либо возможности проекции силы на Ближнем Востоке.
Польша не обладает достаточной политической , экономической и военной силой притяжения, чтобы в отрыве от НАТО и ЕС строить форматы сотрудничества «между морями», не говоря уже о том, чтобы делать ставку на собственную стратегическую автономию, за которой не стоит реальный потенциал. Поворот в сторону такой политики сделает нас объектом усиленной дезинформационной, гибридной и военной активности со стороны России.
Пытаясь брать пример с Турции , мы вскоре столкнемся (как и она сейчас) с растущими сомнениями внутри НАТО, стоит ли защищать такого союзника. Анкара не должна быть для нас образцом для подражания. Ее всё в большей степени рассматривают как проблематичного партнера с авторитарным режимом, который руководствуется логикой удержания власти и прикрывает все сильнее ухудшающееся экономическое положение страны внешнеполитическими эскападами.
В поисках безопасности
На протяжении долгого времени польская политика безопасности основывалась на развитии прочных двусторонних отношений с США , укреплении коллективной обороны в НАТО, упрочении положения в ЕС, углублении регионального военного сотрудничества в связке с активностью в Евросоюзе и НАТО, а также на инвестировании в собственную обороноспособность. Годами соотношение этих компонентов менялось в зависимости от международного положения.
Польскую политику безопасности не нужно придумывать заново. Вместо этого следует начать дискуссию об адаптации прежней стратегии к видоизменяющемуся миру. Для гарантии безопасности государства не существует нестандартных рецептов. Это многосторонняя и многоуровневая игра , которая основана на укреплении не только военных, но также политических, экономических и технологических позиций и связей в меняющемся трансатлантическом сообществе, а также на внимании к системе обороны страны в ее интегральном понимании.
Сотрудничество США-ЕС
В наших интересах поддерживать стратегически близкие взаимоотношения между США и Европейским союзом. Нынешние трения и проблемы не предвещают распада трансатлантического мира. Нас по-прежнему объединяют общие ценности и интересы в конфронтации с авторитарными Китаем и Россией.
Соединенные Штаты нуждаются в партнерах и союзниках для сохранения своего положения и ныне действующей международной системы. ЕС , в свою очередь, слишком слаб и разделен, чтобы в одиночку справиться с Китаем и Россией, заинтересованными в расколе Запада.
Хотя большинство стран-членов поддерживают стремление к усилению субъектности Евросоюза , они, в то же время, по-прежнему выступают за сохранение близких взаимоотношений с США. В битве по вопросу о трансатлантичности/автономности Евросоюза ключевую роль играет Германия, балансирующая между двумя этими вариантами. Польша как крупнейшая страна региона обладает возможностями усиливать в ЕС голоса в пользу трансатлантического вектора, формировать собственные коалиции, а также влиять на позицию Берлина таким образом, чтобы поддерживать выгодный с точки зрения Варшавы баланс между стремлением к большей европейской самостоятельности и трансатлантическим сообществом.
Экономические связи
Экономическая укорененность на Западе усиливает нашу безопасность. Возникает вопрос: как найти сбалансированный подход в сети европейских , трансатлантических и региональных связей? В изменяющейся европейской и мировой экономике Польша стоит перед огромным вызовом. Как включиться в наступающую промышленно-технологическую революцию? Как обеспечить взаимовыгодное технологическое сотрудничество между ЕС и США и собственное место в нем? Промышленность будущего определят зеленые и цифровые технологии, искусственный интеллект, квантовые вычисления, блокчейн и big data. Наше участие в западных консорциумах и цепочках поставок, а также создание и укрепление собственных предприятий международного значения, важны не только с точки зрения экономического развития страны, но и с более широкой перспективы безопасности.
Соответствующее использование средств из Фонда восстановления ЕС может стать шагом в направлении более эффективной интеграции в идущие в Евросоюзе процессы. Следующим шагом может быть увеличение расходов на исследования и развитие , а также на инновационность польских компаний. Не менее важным становится укрепление того, что называется термином connectivity возможность подключения (англ.) — региональных связей в транспортной , энергетической и цифровой инфраструктуре. Это имеет ключевое значение и для усиления единства ЕС, и для сотрудничества в нашем регионе, а также создает шансы для изменения положения Польши в глобальных потоках. В то же время, в наших интересах продолжать политическое, экономическое и энергетическое сотрудничество с США в двустороннем и региональном формате, в том числе через Инициативу трех морей.
Адаптация НАТО
НАТО по-прежнему останется основой безопасности Польши , но будет эволюционировать. В Альянсе также нужно будет найти новый баланс между США и Европой в обеспечении трансатлантической безопасности и соответствующего подхода к России и Китаю, а также к взаимоотношениям НАТО с ЕС. Европейская опора в НАТО — это термин, определяющий усиление вовлеченности европейских союзников, который в ближайшие годы нужно будет наполнить содержанием.
В очередной раз важную роль будет играть Германия , крупнейший член Альянса в центре Европы. В наших интересах — большее участие Берлина в политике обороны и сдерживания на восточном фланге.
За нашей западной границей идет трудная дискуссия о безопасности , в которой слышны голоса, призывающие к большему военному участию в НАТО и ЕС. Высказываются и сторонники того, что важно «не раздражать» Россию и Китай, а также противники «вооружения» Германии, некоторые из которых выступают, в то же время, за более жесткую политику в отношении Пекина и Москвы.
Польша и другие страны нашего региона должны стараться оказывать влияние на внутригерманские дискуссии. Не стоит рассчитывать , что Германия возьмет на себя роль США в обеспечении европейской безопасности, поскольку она не обладает ни достаточными возможностями, ни соответствующей стратегической культурой, но Берлин может и должен играть в Североатлантическом альянсе бóльшую роль, чем до сих пор.
В дискуссиях о европейской опоре НАТО возникает также вопрос о возможности использовать Веймарский треугольник действующий с 1991 года форум для дискуссий и сотрудничества между Францией, Германией и Польшей и французское стремление к большей субъектности Европы в обеспечении безопасности для укрепления восточного фланга в таком формате. Кроме того , важный аспект — продолжение участия в НАТО Великобритании и выполнение ею своих обязательств, в то время как Лондон воплощает в жизнь постбрекситовскую стратегию Global Britain. Глобальная Британия (англ.) — внешнеполитическая стратегия по укреплению международных позиций Великобритании, провозглашенная в преддверии ее выхода из Европейского союза.
Для безопасности восточного фланга по-прежнему будет незаменимым присутствие американских сил. В последующие годы для нас будет актуален вопрос о том , как сохранить вовлеченность военных сил США в регионе в долгосрочной перспективе. Ответом может стать большее использование американского присутствия для усиления европейской вовлеченности на восточном фланге. Военное присутствие США в Польше могло бы дать толчок для наращивания военного присутствия Германии в нашем регионе.
Увеличение объема маневров , учений и кооперации в треугольнике США — Польша — Германия получило бы одобрение администрации Байдена, которая, подобно команде Трампа, будет ожидать большего от Берлина.
Присутствие американских сил также могло бы в большей степени способствовать усилению сотрудничества с союзниками и партнерами в регионе Балтийского моря и Центральной Европы. Возможно , удалось бы лучше синхронизировать военное присутствие США в Польше и Литве с кооперацией между США с одной стороны и Швецией и Финляндией — с другой? Или стало бы возможным укрепление военного сотрудничества стран Вышеградской группы с опорой на американское присутствие в Польше?
ЕС и коллективная безопасность
Нашу безопасность нужно будет усиливать и в рамках ЕС. Евросоюз должен не только взять на себя бо́льшую ответственность за стабилизацию ситуации на юге , то есть в Северной Африке и на Ближнем Востоке, но также инвестировать в обороноспособность в рамках более широкой натовской стратегии. В будущем проекты ЕС в области военного и промышленного сотрудничества должны в большей степени способствовать коллективной безопасности в НАТО. Кроме того, следует противодействовать излишнему расширению командных структур и процессов планирования обороноспособности Евросоюза, которые конкурировали бы с натовскими, а также оказывать влияние на формирование широкой военно-гражданской стратегии на южных рубежах Европы, которая дополняла бы действия НАТО.
Все это требует большой политической вовлеченности Польши и всего региона в процесс разработки политики Евросоюза , внятного продвижения соответствующего нарратива, противодействия французским стремлениям к развитию инструментов ЕС в сфере безопасности обособленно от НАТО и синхронизации действий Евросоюза с Альянсом. Следующий год будет критически важным для разработки стратегии безопасности обеих организаций — в 2022 году должна быть принята Стратегическая концепция НАТО и одобрен Стратегический компас ЕС. Стратегический компас — первая военная концепция Европейского союза, определяющая задачи общей политики безопасности и обороны ЕС.
Интегральная безопасность
Несмотря на важность укрепления союзов , основу безопасности государства составляет построение собственной оборонительной системы, причем развитие военных возможностей так же существенно, как повышение политико-экономическо-социальной устойчивости, необходимой не только при вооруженном конфликте, но и в сценариях невооруженной агрессии.
Польше нужна система интегральной безопасности , содержащая военный и гражданский компоненты и формируемая независимо от внутриполитических изменений.
Стабильное развитие и модернизация вооруженных сил требуют надпартийного согласования финансовых рамок , плана модернизации, структуры командования и руководства вооруженными силами.
Хорошим примером долгосрочного планирования являются циклические анализы среды безопасности и развития вооруженных сил в странах Северной Европы. Через включение в них ряда акторов (вооруженных сил , правительства, оппозиции, администрации, экспертного сообщества) разработаны правовые решения, которые становятся неоспоримой основой для систематического развития армии вне зависимости от смены правительств.
В Польше все еще отсутствует достаточное осознание необходимости развития гражданской обороны. Защита населения , охрана критической инфраструктуры, обеспечение снабжения питьевой водой и продовольствием, информационная и кибернетическая безопасность, функционирование национальной администрации и органов самоуправления, службы здравоохранения, служб правопорядка и т.п. во время конфликта — вот некоторые из тем, которым должно быть уделено больше места в дискуссии о польской политике безопасности. Это должно произойти тем быстрее, что вопросы широко понимаемой политической, экономической и социальной устойчивости приобретают все бо́льшую важность также в ЕС и НАТО, где мы должны представить собственные предложения и решения.
***
Польша стоит перед серьезными вызовами во внешней политике и политике безопасности — они требуют сознательности и адекватной диагностики изменений в международном окружении , надпартийного подхода к разработке и внедрению стратегий, хорошего управления и надынституциональной координации и сотрудничества — то есть преодоления, прежде всего, наших собственных слабостей.
Перевод Владимира Окуня
Благодарим Ягеллонский клуб за возможность публикации.
